Архивная страница - 27.12.2016

АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ БИОРАЗНООБРАЗИЯ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Прежде всего, следует отметить, что всесторонней системы управления охраной биоразнообразия в Нижегородской области не существует (как, впрочем, и во всей стране).

В управлении в разной степени участвуют как федеральные территориальные органы природоохранного и природно-ресурсного блока, так и региональные органы власти. Однако при их множественности комплексный, биоценотический подход также отсутствует. Нет среди государственных органов управления таких, например, которые занимались бы охраной степей или болот, как природных комплексов. Единственное исключение в какой-то степени составляют леса, но и для них комплексный подход не характерен, специализированные управленческие структуры в лесном хозяйстве в основном ориентированы на древесину, в некоторой степени на растительную недревесную продукцию леса. Подход же к лесу, как сложному биоценозу, только продекларирован в Лесном кодексе без каких-либо управленческих движений.

Этот имеющийся пробел в управленческой системе в последние годы пытается восполнить департамент по охране природы и управлению природопользованием администрации Нижегородской области как структура, занимающаяся на уровне региональной власти всеми аспектами охраны живой природы.

В некоторой степени эту функцию пытается брать на себя также Государственный комитет охраны окружающей среды Нижегородской области (далее — госкомэкология), но справляться с ней ему не удается. Прежде всего, мешает постоянная неопределенность функций комитета, которые уточняются и изменяются почти каждый год. Кроме того, почти полное прекращение федерального финансирования ставит перед комитетом другие приоритетные проблемы и задача комплексной охраны живой природы отходит далеко с первых мест.

В основном же подход к вопросам управления охраной биоразнообразия сохраняется прежний, поресурсный, причем преимущественно утилитарно поресурсный — какие-то управленческие системы и механизмы созданы прежде всего вокруг тех ресурсов живой природы, которые активно потребляются современным обществом (хотя остальные, собственно, и не являются для этого общества пока никаким ресурсом).

Попробуем проанализировать, в какой степени налажена система управления по отношению к различным природным ресурсам, какие есть проблемы и успехи, какие возможны пути решения возникающих сложностей.

    1. Растительный мир
      1. Леса

Это наиболее проработанная, но и одновременно наиболее сложная с точки зрения системы управления сфера живой природы.

Лесной проблематикой занимаются две структуры федерального подчинения — Управление лесами Нижегородской области и Государственный комитет охраны окружающей среды Нижегородской области, а также две структуры областной администрации — Департамент лесного хозяйства и лесной промышленности и Департамент по охране природы и управлению природопользованием.

По вопросам «лесов» постоянно разрабатываются и принимаются различные законодательные и нормативные документы как на областном, так и на федеральном уровне. Но эти документы, особенно на федеральном уровне, часто нестыкуются, а иногда и просто противоречат аналогичным документам в смежных областях. Например, категории особо охраняемых природных территорий, предусмотренные в Лесном кодексе, совершенно не корелируют с таковыми в федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях».

Вместе с тем, структуры управления, занимающиеся лесом, имеют очень разные цели своей деятельности. Так, если главный интерес Управления лесами — беречь лес, то главный интерес Департамента лесного хозяйства — объемы рубок и продажи леса. На эту ситуацию накладывается еще и двойственное отношение к проблеме Законодательного Собрания Нижегородской области, состоящего в большей части из глав районных администраций, для которых лес, с одной стороны, существенная доходная часть бюджета района и способ для организаций района поправлять свои финансовые сложности (не скрывается, что бывшие колхозные леса откровенно разворовываются, но на это «закрываются глаза», так как «колхозам сейчас тяжело»), а с другой стороны, ягоды и грибы обеспечивают выживание местных жителей.

Если же цели организаций совпадают, то у них оказываются разные базовые установки и подходы к достижению этих целей. Например, уже давно идет дискуссия о том, полезны или нет санитарные рубки и рубки ухода для сохранности лесов. А в условиях крайне скудного федерального финансирования лесного хозяйства Федеральная служба леса поощряет ведение лесхозами лесозаготовок под видом разнообразных рубок, которые, как бы, не наносят ущерба лесу, но дают доход лесхозам (например, рубки улучшения, выборочные санитарные рубки и т.п.).

Нет, также, и комплексного подхода к лесу. Ведение лесного хозяйства по прежнему подразумевает в первую очередь рубки леса, в очень незначительной степени — использование недревесной лесной продукции. Животный мир лесов, рекреационный потенциал лесов, их роль в поддержании экологического равновесия в регионе — все это остается вне сферы внимания структур, занимающихся лесными проблемами.

В итоге ситуация с управлением в лесной сфере остается неопределенной. На уровне областных органов власти департамент лесного хозяйства постоянно пытается монополизировать управленческие решения в лесной сфере, не имея при этом ни желания, ни умения для каких-либо систематических действий по охране и рациональному использованию лесных ресурсов (под охраной лесов в этом департаменте понимается в основном охрана от пожаров и вредителей леса, а также от самовольных порубок). Управление лесами в силу сильной финансовой зависимости от департамента лесного хозяйства (в ведении департамента находится областной фонд охраны и воспроизводства лесов) не занимает активной позиции в этой сфере. Постоянные попытки «по максимуму» освоить все имеющиеся лесные ресурсы натыкаются на сопротивление департамента по охране природы и госкомэкологии, управленческих сил и полномочий которых хватает только на блокирование производимых попыток, но никак не на активные наступательные действия.

1.2. Редкие виды растений

Две структуры государственной власти в Нижегородской области пытаются заниматься редкими видами растений: департамент по охране природы и управлению природопользованием администрации области и Государственный комитет охраны окружающей среды Нижегородской области. Однако, системно эта работа не поставлена ни в одной из этих структур, хотя и сделано не мало. С точки зрения сделанного, все не так уж плохо. Наличие редких видов растений является одним из оснований для принятия решений об организации особо охраняемых природных территорий (ООПТ). В Нижегородской области учреждена своя, областная, Красная книга, для которой утвержден список включенных в нее редких растений. В той или иной степени все места произрастания редких видов растений берутся под охрану. Однако, никаких специальных долгосрочных программ и проектов, направленных на выявление и охрану редких видов растений, ни в департаменте по охране природы, ни в госкомэкологии не существует. Связано это, в первую очередь, с отсутствием возможностей утилитарного использования этой категории и, как следствие, отсутствием социального заказа как от высшего руководства области (и уж тем более страны), так и от потенциальных потребителей (за неимением последних) на разработку и реализацию каких-либо управленческих механизмов. Например, пакет нормативных документов, разработка которого предусмотрена при учреждении Красной книги Нижегородской области, до сих пор не только не принят, но даже и не подготовлен. Как следствие этого же, нет никакой активной конкуренции за управление в этой сфере, занимаются те организации, которые взяли эту функцию на себя не в своекорыстных ведомственных интересах (как это часто бывает в сфере других ресурсов), а из-за важности и значимости этого вопроса.

1.3. Лекарственные растения и ягодники (а также грибы)

В сфере лекарственного растительного сырья сложилась определенная схема управленческих процессов. В ней задействованы департамент по охране природы областной администрации, Нижегородоблкомэкология и Управление лесами.

Прежде всего, следует отметить, что по всей области проведен учет запасов лекарственных растений. Учет проводился по инициативе Нижегородоблкомэкологии при организационной и финансовой поддержке департамента по охране природы из средств областного экологического фонда. Это позволяет сейчас при выдаче разрешительных документов опираться на конкретные данные об имеющихся в Нижегородской области запасах различного лекарственного сырья и делает процедуру использования лекарственных растений более-менее управляемой, неистощительной и обоснованной. Еще более управляемой ситуация была до недавнего времени, когда департамент по охране природы осуществлял лицензирование промышленного сбора лекарственного сырья. Была возможность иметь четкое представление о количестве организаций, занимающихся сбором лекарственных растений, об объемах заготовок, о степени использования этого ресурса. К сожалению, вышедший два года назад федеральный закон о лицензировании исключил этот вид деятельности из перечня видов деятельности, для ведения которых получение лицензии обязательно, что, бесспорно, ослабило контроль в этой сфере (хотя где-то в других регионах, безусловно, это уменьшило возможности для злоупотреблений).

Определенные попытки заниматься лекарственными растениями осуществляет и система Управления лесами. К сожалению, это пока сводится в основном к инициируемым из Федеральной лесной службы попыткам монополизировать управленческие процессы в этой области. Однако в силу неразвитости рынка в этой области и, соответственно, в силу малой экономической привлекательности контроля этого вида природного ресурса попытки лесной системы взять эту сферу под свое крыло не носят активного характера.

Вместе с тем, следует отметить, что имеющиеся контрольно-управленческие механизмы построены в основном под «инициативу снизу». То есть, имеются отдельные инициативы по использованию ресурсов, они и управляются. Систематической же работы по оптимальному неистощительному использованию запасов лекарственных растений области никем из органов управления не организуется и не ведется. Многие годы лесхозы в большей или меньшей степени занимались заготовкой лекарственного сырья. Эта работа как-то планировалась и управлялась, но последние годы она фактически прекратилась.

Таким образом, имеющаяся система направлена в основном на недопущение перепотребления ресурсов того или иного лекарственного растения, но ни в коей мере не на рациональное использование его запасов.

Существенно хуже ситуация с ягодниками (и грибами). Хотя определенная информация о запасах ягод в материалах лесоустройства и имеется, она не обобщена, не систематизирована. Реально такого сводного документа, как по лекарственным растениям, не имеется. Систематической работы по управлению или хотя бы контролю за использованием ягодников ни одна из областных структур не ведет. И уж тем более целенаправленной работы по возможному их использованию. Данный ресурс используется совершенно стихийно, степень потребления и возможный наносимый ущерб запасам никем не определяется, полностью отсутствует нормативная база и система управления. Единственная попытка как-то регулировать происходящий сбор выражается в ежегодно принимаемом администрацией области распоряжении о сроках сбора ягод и орехов, но вклад данного решения в охрану ягодников малозначителен, так как в основном оно только смещает нагрузку на запасы по срокам.

1.4. Остальные виды растений

Формально все остальные виды растений находятся в управленческом ведении все тех же структур — департамент по охране природы, госкомэкология, Управление лесами. Реально же никаких управленческих или контрольных действий по их систематическому изучению и охране ни одной из этих структур не ведется, под это нет ни законодательных, ни других управленческих механизмов.

 

 

 

2. Животный мир

2.1. Охотничьи виды

Есть несколько областных структур, которые активны в сфере охраны и рационального использования охотничьих животных. Это Управление по охране, контролю и регулированию численности охотничьих животных Нижегородской области (далее — охотуправление), департамент по охране природы и управлению природопользованием администрации Нижегородской области и Государственный комитет по охране окружающей среды Нижегородской области (определенные, но достаточно слабые попытки участвовать в управленческих процессах делает также Управление лесами). Их функции четко различаются по подходам и отношению к охотничьим животным.

Начать следует с краткого описания ситуации в области. Нижегородская область богата охотничьими животными и угодьями для них, с одной стороны, а с другой стороны, они подвергаются очень высокой нагрузке. Ни для кого из областных структур не секрет, что охотничье браконьерство имеет массовый характер, что объясняется как тяжелой экономической ситуацией для населения, так и серьезным ослаблением финансирования контрольных служб. Одновременно большие сомнения постоянно вызывают данные учетов численности охотничьих животных, представляемые госохотучетной службой цифры численности оспариваются как общественностью (прежде всего, областным обществом охотников), так и научными работниками (большую активность проявляют кафедра зоологии Нижегородского государственного университета и орнитологическая лаборатория при экоцентре «Дронт»).

Все это происходит на фоне непрерывного столкновения между охотуправлением и обществом охотников, вызванного постоянными попытками охотуправления монополизировать право выдачи разрешительных документов на охоту, в том числе и в угодьях, арендуемых обществом охотников. При принятии решений об охоте на копытных животных (которая для области имеет в основном элитный характер) охотуправление постоянно стремится предложить разрешить добычу по максимуму возможного, зачастую и слегка превышая охотхозяйственные нормативы. Эти попытки постоянно сдерживаются госкомэкологией и департаментом по охране природы. Периодически Управление лесами делает попытки взять под свой контроль добычу охотничьих животных в пределах гослесфонда, но эти попытки не настойчивы и пресекаются остальными структурами, имеющими отношение к этому вопросу.

В целом же можно отметить, что имеется некий сложившийся достаточно сложный баланс сил, сложившаяся система принятия управленческих решений, которая позволяет не допускать в большинстве случаев перепромысла охотничьих животных (остается нерешенной проблема браконьерства, которую успешно решить существующая управленческая система не сможет никогда, пока не произойдет серьезного изменения экономической ситуации в стране). По большинству проблемных вопросов созданы комиссии под руководством департамента по охране природы областной администрации, к работе комиссий привлекаются все заинтересованные структуры (не только государственного управления и контроля, но и научные, общественные и пр.). Так, решения об открытии весенней и осенней охоты (сроки, нормы добычи и т.п.), предоставление в аренду охотугодий, вопрос открытия охоты на копытных принимаются только комиссионно. Для снятия конфликтов вокруг вопроса достоверности учетных данных выполняются совместные учеты, проводимые работниками госохотнадзора, госкомэкологии, общества охотников, научных организаций и др. А часть лицензий для охоты на копытных выдается вообще через аукцион, что позволяет привлечь для охраны животных реальные дополнительные средства.

Под все эти процедуры создана региональная нормативная база, процедуры проработаны и прописаны.

Представляется, что именно на примере охотничьих животных удалось найти пути оптимальных управленческих механизмов, которые могут быть использованы и в других сферах.

2.2. Рыбопромысловые виды

Есть три государственные структуры, которые в основном участвуют в управлении данной группой животных: областная инспекция рыбоохраны, департамент по охране природы, госкомэкология. Официально головной организацией в этой сфере является рыбинспекция, но в последнее время все больше возрастает роль департамента по охране природы, что представляется разумным.

Ситуация с использованием рыбных запасов характеризуется высоким уровнем браконьерства и катастрофическим ослаблением госконтроля, что объясняется как тяжелой экономической ситуацией для населения, так и серьезным уменьшением финансирования контрольных служб. Нарушения правил рыболовства носят массовый характер, существуют благоприятные условия для развития коррупции в органах инспекции рыбоохраны.

Система управления направлена прежде всего на промысловый лов рыбы. В этой сфере создан эффективный управленческий механизм, позволяющий не только регулировать процесс и контролировать потребление рыбных запасов, но и привлекать дополнительные финансовые ресурсы на охрану и воспроизводство рыбных стад. Для этого создана рыбопромысловая комиссия под руководством департамента по охране природы (в состав комиссии входят все заинтересованные госконтрольные организации), которая закрепляет рыбопромысловые участки за добывающими бригадами на конкурсной основе (одним из критериев конкурса является сумма, на которую предприятие готово финансировать мероприятия по охране и воспроизводству рыбных запасов). При таком подходе у каждого участка появляется конкретный хозяин, который, с одной стороны, четко знает, чего и сколько он может выловить (это контролируют рыбинспекция и госкомэкология), с другой стороны, сам следит, чтобы никто посторонний не посягал на «его» рыбные запасы.

Весь этот подход закреплен хорошо проработанной нормативной базой областного уровня.

Следует отметить, что с систематическим и качественным учетом имеющихся рыбных запасов ситуация обстоит еще хуже, чем с охотничьими видами. Рыбинспекция и лаборатория ГосНИИОРХ дают учетные данные, но их полнота и системность очень далеки от минимально необходимого.

Плохо обстоит дело с борьбой с браконьерством. В нерестовый период делаются попытки проведения совместных рейдов, но их эффективность крайне низка в силу «утечки информации» о предстоящих рейдах через органы рыбоохраны. Вместе с тем, практика совместных рейдов контролирующими службами безусловно нуждается в дальнейшем развитии, с одной стороны, как способ сконцентрировать на решении проблемы имеющиеся ресурсы, а с другой стороны, как способ уменьшения злоупотреблений, которые зачастую допускают индивидуальные инспектора при инспектировании.

2.3. Редкие виды животных

Две структуры государственной власти в Нижегородской области пытаются заниматься редкими видами животных: департамент по охране природы и госкомэкология. Ранее эта функция была возложена (правда, без особого результата) еще на охотуправление. Но после последней его реорганизации в Управление по охране, контролю и регулированию численности охотничьих животных Нижегородской области оно окончательно открестилось от редких видов неохотничьих животных. Информация о редких видах учитывается в материалах лесоустройства, но какой-либо специальной работы по ним в Управлении лесами также не ведется.

Также как и с растениями, системно работа по охране редких видов животных не поставлена ни в одной из управленческих структур, хотя и есть определенные достижения. Наличие редких видов животных является одним из оснований для принятия решений об организации особо охраняемых природных территорий (ООПТ). В Нижегородской области учреждена своя, областная, Красная книга, для которой утвержден список включенных в нее редких животных. В той или иной степени большинство мест обитания редких видов животных берется под охрану. Однако, никаких специальных долгосрочных программ и проектов, направленных на выявление и охрану редких видов животных, ни в департаменте по охране природы, ни в госкомэкологии не существует. Вместе с тем, следует отметить, что в последние годы департаментом по охране природы начаты работы по поэтапному сбору кадастровой информации по группам видов животного мира, в первую очередь редких видов. Эта информация, конечно, еще далека от полного представления ситуации со всеми видами, но налицо позитивная тенденция грамотного подхода в этой сфере.

Непроработанность управления в этой сфере связана, в первую очередь, с низким уровнем утилитарного использования этой категории и, как следствие, отсутствием социального заказа как от высшего руководства области (и уж тем более страны), так и от потенциальных потребителей на разработку и реализацию каких-либо управленческих механизмов. Усилившаяся в последние годы активность в торговле редкими видами животных подталкивает контрольные органы к выработке каких-то управленческих механизмов, но все эти работы находятся еще в самой первой стадии и не вылились в какую-то минимально стройную систему. Видимо в этом направлении в ближайшие годы будет сделано достаточно много управленческих шагов, так как ситуация достигла необходимой степени готовности.

2.4. Остальные виды животных

Формально все остальные виды животных находятся в управленческом ведении все тех же структур — департамент по охране природы, госкомэкология. Реально же никаких управленческих или контрольных действий по их систематическому изучению и охране ни одной из этих структур не ведется, под это нет ни законодательных, ни других управленческих механизмов. Какие-то программы и действия пытаются разрабатывать и реализовывать лесные службы, но они узковедомственные, в них животный мир рассматривается с позиции «вредителей леса» и к сохранению биоразнообразия они не имеют никакого отношения.

3. Особо охраняемые природные территории

Особо охраняемые природные территории (ООПТ), конечно же, не относятся к видам природных ресурсов в общепринятом смысле. Но они являются одной из самых эффективных форм охраны биологического разнообразия и в данном анализе мы не можем обойти стороной систему управления ООПТ. В Нижегородской области этим занимаются департамент по охране природы, госкомэкология, дирекция заповедника «Керженский», администрации заказников. Для деятельности этих структур разработана существенная часть необходимой нормативно-правовой базы (например, в области принят региональный закон «Об особо охраняемых природных территориях», хотя следующие из него подзаконные акты пока еще не существуют), имеется определенное (хотя и явно недостаточное) финансирование, выделено некоторое количество штатных работников. В департаменте и в комитете есть специальные сотрудники, занимающиеся в основном именно ООПТ, ведется планомерная работа по их проектированию, организации и функционированию. То есть, на областном уровне создана управленческая система, которая с достаточно высокой эффективностью занимается системой ООПТ. Вместе с тем, следует отметить, что предусмотренная областным законом «Об особо охраняемых природных территориях» специализированная служба по управлению заповедным делом и охране ООПТ до сих пор не создана.

Рассмотрим ситуацию с управлением различными категориями ООПТ непосредственно на местах.

3.1. Заповедник «Керженский»

Единственный в Нижегородской области заповедник. Формально находится в ведении Госкомэкологии России, но в силу все уменьшающегося финансирования из федеральных средств и существенного финансирования из средств области в какой-то степени заповедник находится и в ведении Нижегородской областной администрации. Следует отметить, что областная администрация не злоупотребляет этим и практически никакого давления на формы и методы деятельности заповедника не происходит.

В заповеднике существует дирекция, научный штат и штат охраны. Большинство необходимых нормативных документов для осуществления нормальной управленческой деятельности имеется. Самым существенным ограничивающим фактором является недостаточное финансирование.

Дирекция заповедника готова (и уже предпринимает конкретные шаги) оказывать помощь и участвовать в деятельности других особо охраняемых природных территорий, особенно находящихся в непосредственной близости к заповеднику.

 

3.2. Заказники

Есть две управленческие структуры, в ведении которых находятся заказники (следует отметить, что специальные органы управления есть не у всех заказников).

Часть заказников (так называемые «охотничьи») находятся под контролем охотуправления, у них есть егерский штат охраны. Однако, вряд ли можно считать, что эти заказники вносят серьезный вклад в охрану биологического разнообразия, так как в них охраняется целевым образом только какие-то отдельные виды охотничьих животных, весь же остальной мир живой природы оказывается вне внимания. В таких заказниках могут проходить, например, рубки главного пользования, что полностью уничтожает имеющееся природное сообщество, но такие действия не беспокоят существующие органы управления заказником.

Другая категория заказников, у которых есть органы управления, это комплексные заказники. В них охраняется все природное сообщество и они, бесспорно, вносят серьезный вклад в сохранение биологического разнообразия. В последние годы в таких заказниках стали организовываться их администрации. Они создаются распоряжением областной администрации на базе разных управленческих структур — где-то на базе лесхоза, где-то на базе районной администрации и т.п. Финансируются эти администрации в основном из средств областного экологического фонда. Наличие таких администраций — это, безусловно, важное и значимое для охраны живой природы событие. К сожалению, сейчас они находятся на стадии становления и пройдет еще много времени, пока они выдут на максимум эффективности. Непроработанная правовая база их деятельности, зачастую недостаток полномочий для полноценной работы, отсутствие скоординированных действий с территориальными органами системы госкомэкологии — вот проблемы, которые предстоит решать в самое ближайшее время как организационно, так созданием необходимой нормативно-правовой базы.

3.3. Памятники природы

Специальных органов управления, занимающихся памятниками природы (ПП), на территории Нижегородской области нет. Даже для имеющегося памятника природы федерального значения — озера Светлояр — каких-то специальных управленческих структур создать пока не удается (не хватает средств, федерального финансирования на федеральные памятники природы не выделяется).В основном ПП находятся в ведении землепользователей, на территории которых они располагаются. Соответственно, максимум, что удается в таком случае добиться — это маркировка территории, да и она осуществляется в основном в случае целевого финансирования из областных средств.Часть ПП находится под присмотром администраций заказников (в тех районах, где есть такие администрации). Это существенно улучшает ситуацию, так как происходят какие-то реальные контрольные и управленческие действия на территории таких памятников природы.

На остальных же объектах контроль ситуации осуществляют сотрудники системы госкомэкологии и он носит разовый, фрагментарный, несистематический характер.

Вместе с тем, следует отметить, что система ООПТ в Нижегородской области направлена на защиту уникальных территорий прежде всего от разрушительных видов природопользования (рубки главного пользования, осушение болот, разработка полезных ископаемых и т.п.) и при таком подходе основной вклад в охрану происходит на областном уровне (где система управления создана и функционирует) при принятии решений о природопользовании.

Однако, это не отменяет необходимости регулярного контроля ситуации на местах. Необходимо шире привлекать к работе с ГПП уже существующие администрации заказников, дирекцию заповедника Керженский, надо разрабатывать и осуществлять скоординированные планы действий по ООПТ.

4. Типы природных сообществ

Хочется несколько слов сказать о ситуации с управлением охраной биоразнообразия применительно к различным типам природных сообществ. К сожалению, тут картина крайне неутешительная. Подход к охране живой природы на основе природных сообществ крайне не характерен в целом для страны и для Нижегородской области в частности. Единственные природные сообщества, к которым намечен какой-то специальный подход — это леса, мы это подробно рассматривали выше (см.п.1.1.). Может быть, с большой натяжкой можно сказать о попытках управленческих систематических действий в отношении болот (проведены описания, учеты и т.д.), но они были направлены не на сохранение биоразнообразия, а на максимальное освоение запасов торфа. В не столь далеком времени велись какие-то систематические работы по лугам (тоже направленные не на охрану биоразнообразия, а на улучшение кормовых угодий), но в последние годы и они реально прекращены. Таким образом, кроме лесов, нет ни одного типа природных сообществ, по которым бы существовали специальные управленческие механизмы, направленные на охрану биоразнообразия.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. В ряде сфер охраны живой природы очень много пересечений в функциях и интересах федеральных госконтрольных структур. Это вызывает постоянную борьбу за полномочия, сферы влияния, управленческие рычаги. Вместе с тем, есть ряд позиций, по которым образуются «дыры» в функциях, когда ни одна их структур формально не обязана ими заниматься. Это происходит на фоне постоянного изменения федеральными структурами «правил игры», пересмотра сфер и полномочий и т.п., что никоим образом не улучшает ситуацию, а только вызывает дополнительные столкновения территориальных органов. Степень проработанности нормативной и правовой базы управленческих действий по отношению к различным ресурсам живой природы прямо пропорциональна стоимости этих ресурсов и не имеет никакой корреляции с их истинной ценностью для сохранения биоразнообразия.

Необходимо на региональном уровне создавать согласительные структуры по вопросам совместного ведения, принимая различные протоколы о разграничении полномочий или создавая совместные комиссии из всех заинтересованных сторон. Такие комиссии, советы и т.п. структуры должны функционировать под эгидой и председательством региональной исполнительной власти как обладающей в настоящее время в регионах гораздо большим набором рычагов влияния, чем любой территориальный природно-контрольный орган федеральной власти. Масштабы таких структур могут и должны быть различны. Например, в Нижегородской области при представителе Президента функционирует Совет экологической безопасности области (ранее это был Координационный совет специально уполномоченных природоохранных органов при заместителе Губернатора по экологии), который рассматривает крупные вопросы. Какие-то конкретные небольшие вопросы рассматривают комиссии более низкого ранга, например, сроки открытия охоты принимает комиссия при департаменте по охране природы администрации области. Работа таких структур должна быть предельно открытой, что обеспечит ее высокую эффективность.

По ряду сфер деятельности явно необходимо разрабатывать и реализовывать совместные планы действий существующих структур. Эти планы должны включать как конкретные действия на местах, так и областные мероприятия, а также нормотворческую деятельность. Необходимо координировать мероприятия в первую очередь с целью повышения их эффективности (например, совместные учеты охотничьих животных или совместные рейды по борьбе с браконьерством). Такую координирующую функцию также должна брать на себя областная исполнительная власть.

2. Распределение природных ресурсов будет всегда вызывать нездоровый ажиотаж, желание монополизировать этот процесс со стороны природно-контрольных органов. Поэтому крайне важно стараться делать этот процесс, с одной стороны, максимально открытым, с другой стороны, на конкурсных принципах. Надо создавать конкурсные комиссии (также под эгидой и председательством региональной власти), которые будут распределять лесные, рыбные и охотничьи ресурсы. При этом крайне важно, чтобы одним из критериев принятия решений был бы вклад заявителя в охрану и восстановление потребляемых ресурсов.

Существенно важно также на областном уровне четко отделять контроль за использованием различных видов природных ресурсов и собственно само использование ресурсов. Все попытки на федеральном уровне это разделение осуществить пока только декларируются, но на областном уровне можно многое сделать не дожидаясь федерации.

3. В целом ни один из управленческих органов не занимается охраной всей живой природы, сохранением биоразнообразия. Комплексный, системный подход отсутствует. Как следствие этого — не ведутся научные и научно-практические исследования в интересах управления, в большинстве сфер не производится регулярная оценка состояния и тенденций, не вырабатываются рекомендации по мерам охраны. В условиях имеющегося финансирования охраны живой природы нелепо было бы предлагать создавать какую-то комплексную управленческую структуру по сохранению биоразнообразия, но явно назрела необходимость создания какого-то совещательно-рекомендательного органа при областной администрации, что-то вроде Совета по сохранению биоразнообразия.

4. В условиях большого количества правовых «дыр» в федеральном законодательстве и отсутствия системной работы в этой сфере на общероссийском уровне крайне важно на уровне региона вести постоянную работу по совершенствованию региональной нормативной базы. Надо стараться использовать все правовые возможности, чтобы на региональном уровне создавать нормативные документы, позволяющие организовывать управленческие механизмы в самых разных сферах охраны живой природы. Координировать эту деятельность также должны исполнительные и представительные органы власти региона.


table.c3a741 {
padding: 0 !important;
margin: 0 !important;
font-size: 12px !important;
border: 1px solid #e0e0e0e !important;
background-color: #ffffff !important;
}
table.c3a741 td {
padding: 5px !important;
text-align: left !important;
vertical-align: top !important;
}
.c3a741 a {
color: #0000cc !important;
font-weight: normal;
font-size: 12px !important;
}
.c3a741 .text {
color: #000000 !important;
font-size: 12px !important;
padding: 3px 0 !important;
line-height: normal !important;
}
.c3a741 .host {
color: #006600;
font-weight: normal;
font-size: 12px !important;
padding: 3px 0 !important;
line-height: normal !important;
}
.c3a741 p {
margin: 0 !important;
}

Во сколько обойдется установка системы охраны в Санкт-Петербурге.

pretor-ohrana.ru