Экологи призвали Дмитрия Кобылкина к организации диалога

Открытое письмо председателю Комитета Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды Дмитрию Кобылкину подписали 44 руководителя региональных экологических организаций, в том числе Асхат Каюмов.

Председателю Комитета Государственной Думы 

по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды

Д.Н. Кобылкину

16 сентября 2022 г. в Государственную Думу РФ внесен законопроект № 196416-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», https://sozd.duma.gov.ru/bill/196416-8. 

Открытое письмо экологических общественных организаций и объединений по законопроекту № 196416-8, угрожающему институту общественной экологической экспертизы и экологической безопасности России 

Мы, природоохранные и экологические общественные организации, объединения, инициативные группы граждан считаем, что в случае принятия данного законопроекта  качество общественной экологической экспертизы (ОЭЭ) и государственной экологической экспертизы (ГЭЭ)  будет значительно снижено. Это будет создавать угрозы экологической безопасности России и может привести к массовым нарушениям прав граждан на благоприятную окружающую среду. 

По сути, данный законопроект является аналогичным законопроекту № 120074-8 от 6 мая 2022 г., в который внесены ряд изменений:

— исключены нормы, устанавливающие, что ОЭЭ проводится только общественными палатами субъектов РФ или муниципальных образований;  

— исключены нормы, лишающие права граждан России, не проживающих в регионе, где планируется реализация объекта экспертизы, инициировать ОЭЭ и участвовать в ее проведении в качестве экспертов; 

— предлагается внести изменения только в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (исключены изменения, которые предлагалось внести в другие федеральные законы).

Мы приветствуем учет мнения десятков природоохранных организаций и объединений, направивших в Ваш адрес коллективное письмо по поводу необходимости кардинальной переработки законопроекта № 120074-8, что предотвратит часть негативных последствий.

В то же время в настоящей редакции законопроекта № 196416-8 сохранены нормы, которые противоречат действующему законодательству, ограничивают возможность реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также содержат коррупциогенные факторы. 

Законопроект № 196416-8 должен быть кардинально переработан, его принятие в текущей редакции недопустимо по следующим причинам:

1. Согласно статье 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе», общественные организации (объединения), осуществляющие ОЭЭ в установленном настоящим Федеральным законом порядке, имеют право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в пункте 1 статьи 14 настоящего Федерального закона.

Общественная экологическая экспертиза – один из немногих законодательно закрепленных механизмов получения общественностью доступа к проектной документации, а значит, возможность для граждан и общественных объединений получать полную и достоверную информацию об экологически опасной деятельности, планируемой в районе их проживания или на экологически уязвимых территориях.

Однако, согласно абзацу 2 пп. «б» п. 5 статьи 1 законопроекта № 196418-8 эксперты и руководитель, привлекаемые для проведения общественной экологической экспертизы, не вправе передавать документацию, подлежащую общественной экологической экспертизе, третьим лицам.

Это ограничивает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также законодательно закрепленное право на участие в принятии экологически значимых решений.

2. Принятие данной нормы также приведет к противоречиям в применении различных положений Федерального закона «Об экологической экспертизе». Законопроект №196416-8 не определяет, какую именно документацию и в каком объеме запрещено передавать.

Согласно подпункту «в» пункта 9 статьи 1 законопроекта № 196416-8, заключения ОЭЭ по составу и содержанию должны соответствовать требованиям, установленным для заключений государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Таким образом, состав заключения ОЭЭ должен быть таким же, как и заключения ГЭЭ.

Согласно приказу Минприроды России от 28.09.1995 № 392 «Об утверждении единой формы Заключения государственной экологической экспертизы», в заключении ГЭЭ содержатся основные положения представленной документации. Вероятно, что эти нормы сохранятся и в новом документе, после принятия Законопроекта № 196416-8.

Таким образом, есть основания полагать, что заключения общественной экологической экспертизы также должны будут содержать указанные сведения.

Согласно п. 4 статьи 25 Федерального закона «Об экологической экспертизе», заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в СМИ, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

Следовательно, частично проектная документация, согласно действующим нормам закона, изменение которых не предусматривается, может передаваться третьим лицам.

Таким образом, Законопроект № 196416-8 содержит противоречия, которые могут привести к разночтениям в правоприменительной практике.

Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 96, коррупциогенными факторами являются  нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Таким образом, Законопроект № 196416-8 содержит коррупциогенные факторы.

3) Одна из ключевых новаций законопроекта — аттестация экспертов комиссий ГЭЭ. Для реализации процедуры аттестации экспертов потребуется разработка и принятие ряда документов, которые не представлены в составе внесенного в Государственную Думу пакета даже на концептуальном уровне в пояснительной записке. Ни в пояснительной записке, ни иным образом авторы законопроекта не обосновали необходимость предлагаемой процедуры.

Реализация законопроекта потребует значительной организационно-технической работы (в том числе, создания отдела по аттестации экспертов, разработки и внедрения государственной информационной системы “Реестр аттестованных экспертов”, соответствующей требованиям действующего законодательства, и пр.). Однако из пояснительной записки следует, что дополнительные штатные единицы и бюджетные средства выделяться не будут. Таким образом, предполагается значительный рост нагрузки на существующий аппарат Росприроднадзора, что создает риски снижения качества работы и качества ГЭЭ. 

4)   Законопроект № 196416-8 нарушает принципы общественного контроля, установленные Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», статья 6 которого определяет в качестве ключевого принцип самостоятельности субъектов общественногоконтроля и их независимости от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

В нарушение данного положения пп. «б» пункта  6 статьи 1 законопроекта № 196416-8 на экспертов и руководителя, привлекаемых для проведения общественной экологической экспертизы, предлагается распространить требования об обязательной государственной аттестации, предусмотренные для экспертов комиссий ГЭЭ.

В соответствии с п. 1 статьи 16 Федерального закона «Об экологической экспертизе» (в редакции пункта 3 статьи 1 законопроекта № 196416-8) эксперт ГЭЭ аттестуется федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Таким образом, согласно законопроекту, эксперты, привлекаемые для проведения ОЭЭ, подлежат аттестации уполномоченным органом государственной власти.

Также устанавливается требование, согласно которому реестр экспертов общественной экологической экспертизы размещается на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы. Однако не установлена обязанность Росприроднадзора размещать данный реестр, в связи с чем остается неясным, кто его размещает и в какие сроки. Следует отметить, что обязательная публикация реестра экспертов ГЭЭ законопроектом не предусмотрена.

При этом законопроект № 196416-8 не наделяет некоммерческие организации правом обращаться в Росприроднадзор об аккредитации экспертов. Таким образом создается правовая ситуация, когда организатор ОЭЭ лишен возможности привлечь для проведения ОЭЭ независимых экспертов. Некоммерческая организация может привлечь только тех экспертов, которые ранее прошли государственную аттестацию и внесены в опубликованный реестр. При этом сведения об экспертах, прошедших аттестацию для проведения ГЭЭ, для организатора ОЭЭ оказываются недоступными.

Это означает, что орган государственной власти в области экологической экспертизы получает возможность запрещать осуществление общественного контроля в форме проведения ОЭЭ путём отказа в аккредитации экспертов, необеспечения аккредитации узких специалистов по отдельным отраслям науки и техники, несвоевременного внесения аккредитованных экспертов в реестр, необеспечения публикации реестра.

5) Законопроектом № 196416-8 предусмотрено обязательное создание “единой экспертной комиссии” при наличии  двух и более заявлений о проведении общественной экологической экспертизы (согласно подпункту «а» пункта 7 статьи 1 законопроекта). 

На практике это может привести к  тому, что заказчики документации экологической экспертизы будут регистрировать НКО, которые в случае подготовки заказчиком проектной документации для экологической экспертизы, будут регистрировать ОЭЭ и проводить ее с целью выдачи положительного заключения.

А другие НКО, даже в случае регистрации заявления о проведении ОЭЭ, будут обязаны объединиться с указанными организациями, то есть не иметь возможности подготовить независимое заключение.

Таким образом, указанная норма нарушает принцип независимости общественной экологической экспертизы.

Резюмируя вышесказанное, в случае принятия законопроекта субъект общественного контроля в форме ОЭЭ будет лишен самостоятельности в выборе экспертов комиссии ОЭЭ, формировании состава комиссии ОЭЭ, формы представления результатов ОЭЭ для неограниченного круга лиц и в выборе способов информирования населения о проведении ОЭЭ и её результатов.

Ни одно из положений предлагаемого законопроекта не направлено на повышение качества экологической экспертизы и обеспечение экологической безопасности населения. Перечень формально-правовых претензий к законопроекту не исчерпывается вышеприведенными доводами. Возможность исправления всех выявленных внутренних противоречий, противоречий действующему законодательству при рассмотрении законопроекта в Федеральном Собрании отсутствует.

Полагаем, что проект федерального закона № 196416-8 должен быть отклонён и кардинально переработан на уровне концепции.  

1. Чибилев Александр Александрович, вице-президент Русского географического общества, научный руководитель Оренбургского федерального исследовательского центра Российской академии наук, председатель Постоянной Природоохранительной комиссии РГО
2. Зименко Алексей Владимирович, генеральный директор Центра охраны дикой природы
3. Забелин Святослав Игоревич, координатор Международного социально-экологического союза
4. Честина Татьяна, председатель правления Межрегиональной экологической общественной организации “ЭКА” 
5. Брижанин Владимир Владимирович, председатель Челябинского областного отделения Общероссийской общественной организации «Всероссийское общество охраны природы», к.ю.н. 
6. Лебедев Анатолий, Председатель Совета Приморской краевой общественной организации «Бюро региональных общественно-экологических кампаний — БРОК»
7. Федоров Александр Вячеславович, председатель Ассоциации журналистов-экологов Союза Журналистов России 
8. Каюмов Асхат Абдурахманович, председатель Совета Экоцентра «Дронт» 
9. Есина Елена Александровна, президент НП «ЭМАССерт»
10. Веселов  Александр  Калинович, председатель  РОО  «Союз  экологов  РБ»,  председатель   Рабочей  группы    Общероссийского  гражданского  форума  по   общественной  экологической  экспертизе   
11. Москвина Ольга Ярославна, директор АНО «Центр природы. Магадан»
12. Кругликова Елена, координатор общественного движения “Кольский экоцентр”
13. Михайлова Татьяна Робертовна, заместитель председателя Общественной палаты Камчатского края
14. Лина Зернова, сопредседатель Гильдии экологических журналистов Союза журналистов СПб и Ленобласти 
15. Акатова Т.В., к.б.н., старший научный сотрудник Кавказского государственного природного биосферного заповедника
16. Файзрахманова Ю.И., со-руководитель общественных движений “Волга и народ против”, “Защита Казанки на Гаврилова”, специалист по устойчивому развитию территорий
17. Ивченко Карина Александровна, Президент межрегиональной общественной организации «Мусора.Больше.Нет» 
18. Агафонов Игорь Васильевич, АЭНО «ПЦ «Экосфера Невского края». Директор Санкт-Петербургского филиала 
19. Мухачев Сергей Германович, руководитель Татарстанского отделения Российского социально-экологического Союза, член Совета Татарстанской организации Всероссийского Общества охраны природы 
20. Плешкова Елена Владимировна, президент Фонда культурного и природного наследия «Обвинская роза» (Пермь)
21. Вахтина Елена Анатольевна,  член Правления Фонда гражданских институтов «Горожане»
22. Чебодаева Мария Алексеевна, директор Хакасского общественного экологического фонда «Ирис»  
23. Токарев Максим Владимирович, директор АНО «Центр развития экологических и социальных проектов»
24.  Грибков Алексей Владимирович, модератор тематической площадки ОНФ «Экология» в Алтайском крае
25. Набережная Юлия Юрьевна, президент АНО “Западный Кавказ”
26. Нагорская Татьяна Петровна, председатель правления Ассоциации в сфере экологии и защиты окружающей среды «РазДельный Сбор»
27. Елькин Андрей Викторович, экологический аудитор, специалист в области управления отходами производства и потребления  
28. Лисицын Дмитрий Васильевич, председатель Совета РОО “Экологическая вахта Сахалина”
29. Голева Анна Владимировна, Председатель совета СООО Группа помощи морским животным «Друзья океана» (Сахалинская область) 
30. Любимова Марианна Викторовна, председатель Нижегородской региональной общественной организации «ИНИГО» 
31. Мезенцева Валентина Дмитриевна, председатель Правления АНО Туристско-экологический Клуб «Бумеранг»
32. Ямщикова Валентина Николаевна, председатель Костромского областного общественного экологического движения «Во имя жизни» 
33. Брайнинг Ирина Александровна, координатор общественного объединения @waterfrontsave (“Сохраним береговую линию ЮЗ / Юго-Запад СПб”)
34. Бабак Юрий Васильевич, председатель Президиума Фонда поддержки программ устойчивого развития (Челябинск)
35. Рассохатская Альбина Олеговна, президент АНО «ЦРЭБТУ» 
36. Лядова Татьяна Федоровна, председатель Президиума Совета Татарстанской общественной организации “Всероссийского Общества охраны природы” 
37. Кочанов Дмитрий Александрович, Общероссийское гражданское экологическое движение “Нам здесь жить!”, координатор 
38. Колотов Александр Анатольевич, директор Красноярской региональной общественной экологической организации «ПЛОТИНА»
39. Витишко Евгений Геннадиевич, член Совета при губернаторе Краснодарского края по развитию гражданского общества и правам человека 
40. Иванов Иван Степанович, председатель РОО «Комитет спасения Печоры»
41. Иоффе Дмитрий Викторович, председатель правления МОО “Чистые Игры”, Председатель Союза эковолонтерских организаций 
42. Ракчеева Лидия Павловна, директор АНО «Экологические добровольческие проекты», Санкт-Петербург, директор 
43. Холкин Алексей Михайлович, председатель Общественного движения “Я — НАРОД!”
44. ​Оловягина Анна Александровна​, лидер ​​​инициативн​ой групп​ы «Сохраним парк Покровское-Стрешнево»​,​​​​​ общественный экологический инспектор​ ​